對於人權、民主、法治三個概念,我主張就「人權/民主」與「民主/法治」二組關係進行討論。在「人權/民主」關係中,人權為目的,民主制度是保障人權的手段;在「民主/法治」關係中,民主是目的,法治是落實民主制度的手段。二組關係中的前者之於後者,皆有不可被逾越的優位性。
討論民主與法治的關係,必須先揚棄中學生作文般的制式觀念:「民主與法治猶如鳥之雙翼,缺一不可……」。法治與民主價值並重的教育與宣傳,毒害台灣民主進程數十年。民主與法治,絕非可並舉並重的雙翼雙軸,而是目的與手段的關係。在獨裁國家,如國民黨殖民下的台灣,統治者可以在合法的前提下殘殺異議份子、侵吞國有財產、毫無公義地分配公眾資源……一切不義之事,都可以披著「法治」的外衣進行。在成熟的民主國家,法治是為了規範民主制度的運作、限制治權的濫用與越界,以保障民主價值的落實。法律可以為民主制度服務,也可以為獨裁政權服務;一個民主社會若將法治價值拉高至與民主價值相等,不只是主從不分,更是對民主概念的踐踏。民主制度當然必須在法治中才得以落實,但是民主是法治的目的,法治只是保障民主得以實踐的手段;民主之於法治,必須有絕對的優位性。以這次行政院公審會封殺滿足連署人數的ECFA公投為例——行政權「依法」阻止直接民權的行使——,當「依法行政」卻殘害民主精神時,這種法律應被揚棄;這種「守法精神」應被深入檢視:是鄉愿還是獨裁?ECFA交付公投後,過與不過,由民意來決定;不允許民意作主的法治,是與法治目的(保障民主)相悖的惡法,應迫其廢止——不論是溫和路線的修法或激進路線的革命,都應被視為「維護民主精神」的正義。對於民主社會而言,最大的惡就是「人民公僕打壓直接民權」,因為所有的行政機關、代議士,都是直接民權的公僕;如今惡僕欺主,主人應強力奪回應有的權力。
對法治而言,民主是目的;但是進一步思考:民主所為何來?亦即法治的根本目的?——追根究底是為了「保障人權」。對於個人的生存權、財產權、言論自由……等的保障,目前除了民主制度,並無更可靠的憑藉。民主制度的後設基礎是:「為了保障人權,所以自然人讓渡部分個人自由以形成由國家法律所保障的民主制度」。在理論上,當民主體制是為了保障人權而必要時,民主的限度也同時存在。「民主」的限度在何處?獨裁者、保守派常攻擊的「民主流於民粹」是否為民主制度應該避免的弊端?事實上,「民粹」是一個反對「菁英政治」的中性詞,但是在台灣社會已被污名化數十年。民主制度該避免的,不是多數意見的(可能)不專業或(可能)不智,而是違反人權精神的多數暴力。前者例如:經由公民投票來決定是否與中國簽訂ECFA、是否廢核、是否興建賭場,相關專業人士可在公投前盡力影響直接民意的方向,但在公投結果出來後,政府部門不能「以專業凌駕民意」,否則就是獨裁。民主制度的限度,在於人權的優位性,也就是不能以多數暴力侵害個人的基本人權。例如:不能以公投的方式決定是否槍決馬英九、是否將郭台銘家產充公、是否強迫胡志強退出演藝圈……等。除了以上極端事例之外,諸如:以多數決來否定同性婚姻的合法性、以多數決來決定國教(並強迫信仰)、以多數決限制檳榔西施的穿著、以多數決來恢復校園體罰……等,也都是不能被允許的多數暴力。再以死刑存廢為例,反對廢除死刑者動輒嗆聲以公投來決定;但是根據拙作〈國家的權力限度〉(連結)一文,死刑代表國家權力極大化地逾越契約精神,是對人權價值的根本背叛;在人權立國的立場,死刑必須廢除(至少要停止執行)——這無涉民意多寡的問題,因為民意多寡不能涉及「裁決人的生死」。(註一)在民主的實踐中,必須以保障人權價值作為目的,這才是民主體制的限度;而非獨裁者所污名化的「民粹」。
經由以上簡單論述,人權、民主與法治三者的主從關係昭然若揭。人權價值作為終極關懷,由民主制度保障人權,亦由人權理念限制民主體制的多數暴力;由法治落實民主制度的運作,亦由民主價值決定法律的內容與存廢。法治之於民主政治、人權國家,雖然是必要的手段,但也就只是手段,絕非目的。馬英九執政二年來,動輒強調「依法行政」。姑且不論國民黨這二年違法亂紀之實,我們可以觀察到,在看似「依法」的外表下,台灣的人權指數嚴重衰退(如司法人權、言論自由、行動自由、新聞自由),民主精神被恣意踐踏(如公審會封殺公投提案);以法治包裝專制,這是法治概念的僭越,也是對法治目的的絕對背叛。所以,對保障人權與實踐民主都相對落後的台灣而言,當務之急應該透過各種管道促進各階層、各領域、各類群對人權價值的思考與認識,才能真正了解民主制度的原理與原則;同時要促進各界對民主精神及其相關權利的堅持,才能讓法律回歸「為了保障民主與人權」的功能性意義。唯有堅持:「民主制度是為了人權價值,依法行政是為了民主制度」,法治的真實意義才得以體現,才不至於淪為助紂為虐的工具。關於這些工作,毋須寄望於本質獨裁又正在執政的國民黨,失去政權的在野黨責無旁貸。
(註一)但是,在改善人權的方式上,一般狀況下應循民主機制完成。再進一步說明,這是指「不得以多數民意侵害基本人權」,但可以多數民意「改善現況上的人權問題」,讓人權的改善在民主機制下實踐。所以,當現況是同性婚姻不合法,則能透過民主表決使其合法;當現況是同性婚姻合法,則不能透過表決使其非法。死刑亦然,當現況存在死刑,可透過民主機制,以直接民權或間接民權的多數予以廢止;當死刑已廢,則不得透過多數決讓人權狀況倒退。所以「廢死公投」(不論成功與否)所代表的意義只能是:以民意促成廢除死行,不得反之賦予死刑正義性。