台灣「國家失敗」的探問與求解［新一］

本文於2013/10/15首刊《極光電子報》（連結）

馬邦伯(Ma the bumbler)敗壞台灣的速度，令人乍舌。政治上，威權復辟；經濟上，薪資倒退、發展遲滯、炒作房產虛業、放任實業凋零萎靡。再加上，馬邦伯令人驚懼的國家認同錯亂，與「一中市場」經濟政策，實是讓人心驚馬邦伯的「拼經濟」，其實是在「拼政治」，可能讓台灣主權一舉葬送於中國虎口。

台灣全面性的崩壞現象，不免讓人懷疑「國家失敗」(failed state)、或者「國家崩壞」(collapsed state)在台灣，已是現在進行式。儘管，國際學界對「國家失敗」的定義，過於莫衷一是，且台灣離那些陷入內戰、族群衝突廝殺、恐怖主義滋生、跨國犯罪、抑或國內安全受到生態大崩壞、或如愛滋病蔓延侵襲…等等破敗狀態，仍有相當距離，但台灣遇到的政經與社會發展瓶頸與僵局，或許也可從此類「國家失敗」的文獻中，找尋到一些新鮮的理解空氣。

國家打造 vs. 國族打造

事實上，「國家失敗」某種程度也就意味著「國家打造╱形成」(state-building or state-making)工程的失敗。尤其，冷戰瓦解之後，共產與資本主義(自由世界)集團的意識型態對抗得到緩解，進一步也讓聯合國更方便以「維和」(peacekeeping)行動，介入許多地區或國家的內戰中，而不會陷入先前那種兩造間壁壘分明的意識型態對抗。然而，當「維和」行動介入此些內戰國家調停衝突後，所謂「後衝突國家」的「國家再造」(state-building)，往往會變成聯合國必須考量與善後之任務。

在現實上，許多後衝突國家的再造過程中，縱使在聯合國或美國的幫忙下進行「國家治理機構與制度」的完備建構(即所謂『國家打造╱state-building』)，其國家依舊陷入各種僵局紛爭之中，而無法有效治理與運作。是故，國際政治的學者便發現，有種可稱之為「欠缺國族打造的國家打造」(State-building without nation-building)的狀態，竟是此些後衝突國家陷入治理僵局與泥沼的主因之一。

儘管，有些國際上學者會將「國族打造」(nation-building)跟「國家打造」(state-building)混用，但為了分析「國家失敗」的問題癥結時，嘗試將「國家打造」與「國族打造」以理念型的方式分殊對待，或許可提供更為深入的問題視野。

如同在英國從事後衝突國家再造的年輕法籍學者Nicolas Lemay-Hebert的區分，「國家打造」或許可以指涉為「政府治理機器」的有效運作，亦即用制度性的觀點而言，將國家打造與形成的核心放在提供「公共財的制度與能力」(institutional provider for public goods )重構。至於，「國族打造」則是著重於社會團結與政治凝結(social cohesion)、以及凝聚社會集體基礎的「正當性」…等等面向上頭。如果前一種是「國家」的制度與功能之維度，後一種則是代表國家體現的象徵、文化與團結認同等層面。

事實上，一個完善的「國家打造」，常常會隨著提供公共財的制度完備與能力，帶出社會的「團結」與「共識認同」，並為國家機器帶來「統治正當性」(legitimacy)。端就此類觀點而言，其通常將統治「正當性」化約為技術性層面，而把國家統治的正當性來源，區分成兩種渠道：1. 實質性來源—經濟發展的成果(外向型正當性╱output-oriented legitimacy)；2. 程序性管道—透由民主程序取得民意認可(內向型正當性╱oriented legitimacy)。

第一種即是國家透由秀異的經濟表現，取得人民滿意認可；第二種則意味著，經由民主參與的程序性機制，收納與回應民意需求。於是，據說，要嘛國家經濟發展好，不然民主參與形式的建構落實，則正當性將不虞匱乏的狀態，鮮少會導致國家失敗之局面。好似，國家搞好經濟、民主性的選舉管道以收束回應民意，則「國家打造」工程即可竣工。舉例而言，美國國際政治研究學者Marina Ottaway便主張：只要「組織一個可以管理他們的領土，以及允許不同認同的人民住在一塊兒的國家」，則是國家打造的專注要務。

然而，誠如法國「新史學」大師Pierre Nora在《記憶所繫之處》：「民主的原則與價值，不足以確保集體性的凝聚，這只能形成一個骨架，至於肉身，必需靠著有歷史意義的象徵與地方所傳遞的情感來承載。」（註1） 這也是為何香港「城邦自治運動理論」大師陳雲教授力主，如果把民主當普世價值凌駕本土，將令國家破亡，因為「民主就必須是本土」(democracy is local)。因此，陳雲教授會認為，民主不足以捍衛香港城邦，只有倚靠「本土」為根基，方有可能保衛所生所長之認同所繫之處。

換言之，上述把統治正當性當成「技術性」問題看待時，忽略了歷史的、記憶的、情感的、文化…等等「感性」面向，其實也常決定一部功能運作良好的「國家機器」(亦即，已臻完備的「國家打造」)，是否可獲得不同群體的認同與支持，並被當成眾人之代表。以現實經驗而言，著眼於制度性、功能性與技術性面向的「國家打造」工程抵定完備後，許多後衝突國家依舊陷入治理失序與紛擾所帶來的「國家失敗」狀態，而主要原因卻是來自於上述所言之歷史、記憶與認同…等等感性層面的問題。

台灣的狀態：State-building without nation-building？

基於上述，目前台灣的崩壞狀態，似乎也飄散著一種類似“State-building without nation-building”的況味。首先，中國國民黨政權逃難來台之後，在冷戰結構下幸獲美國援助而得到喘息，同時台灣海峽的阻絕，讓國共兩黨之間的戰事狀態，從內戰演變成「準國境間的戰爭」。

事實上，根據政治社會學的研究，戰爭過程中為了備戰，亟需一個領域空間內的丁錢糧盤剝，同時為了有效盤剝此三項戰爭資源，國家便據此逐步完成打造與建構工程。「準國境戰爭」讓國民黨脫離內戰泥沼，且開始有「國家建構」(國家機器的制度性治理與能力)之可能；畢竟，國民黨若陷在同一國空間領地之內，為了備戰勢必進行丁錢糧之搜刮，然若盤剝愈是劇烈，則受剝削之人將更輕易成為內戰中敵軍的應援粉絲團。因此，國共戰事中，農工大舉靠向中共，並攜手趕跑國民黨，正是此一現實難題所致。

然而，當國民黨政權落跑台灣之後，台海戰事演變成「準國境戰爭」的規格，給了讓國民黨政權一個透由戰爭進行「國家打造」的機會。因此，國民黨政權遂逐步在台灣完成國民黨政權歷史上首次有效統治的機器，這也是國民黨政權成立以來，統治制度與能力最完備第一次。但是，隨著1970年代國民黨政權在聯合國席次被中國取代，並現出山寨版中國原形，踵接其後的台美斷交帶來的國際孤立，終讓國民黨有效統治的國家打造範圍只侷限在「台灣身體」的現實，錯裝秋海棠為想像的「中國靈魂」之尷尬現出原形—亦即，「國族打造建構失敗」的問題，正式表面化。

此後，「有台灣國家打造，而無台灣國族打造」(State-building without nation-building)的問題雖被盡量壓抑，但至1980年代的政治自由化與民主化的衝擊，甚至帶來1992年「動員戡亂時期臨時條款」的走入歷史後，宛如正式宣告確認「(國共)內戰衝突」的終止，於是，“State-building without nation-building”的問題，變成無所迴避。畢竟，「動員戡亂時期臨時條款」的廢止後，經由制度機構的剪裁可將「台灣省」虛化，一舉讓在台灣所建構的「國家」尺度，符合現實的有效治理範圍；然而，「國族打造」的問題，卻在中國國民黨繼續乞靈於那個「山寨中國靈魂」，而讓錯位的「國家打造與國族打造」，持續產生嚴重扞挌衝突。若此問題不解，馬邦伯的兩岸自由市場經濟，便永遠擺脫不了「拼兩岸一中」的政治嫌疑。

馬邦伯五年來的「一中市場」政策，到底是「左右問題」(市場開放與經濟自由化的問題)，還是「統獨問題」(賣台經濟傷害主權的問題)，而此問題之所以會在某些社運團體與本土社團之間看法各異，某種程度即是「國家與國族」打造建構的落差所致。畢竟，原本可就「經濟」後果討論的政策、或就「文化交流」討論的政策，若無法避免瓜田李下的「認同因素所帶來的政治難題」時，則此類政策將注定引來失敗，而這正是台灣陷入「國家失敗」狀態的主因之一。

社會學式的「台獨」視角：從 ”State-building without nation-building” 的角度出發

怎麼對待與看待「中華民國」，不只是想問鼎總統大位的政客之難題，也是台灣人民人云亦云的問題。因此，有些以「中華民國」為宗的人，其實是把「中華民國」當成一部「治理制度機關╱統治機器」看待，即上述的「國家打造」(state-building)的角度。再者，有些覺得台灣尚未獨立或者否定「中華民國」存在者，其實著眼的是從「國族打造」(nation-building)的角度切入。換言之，國家與國族脫鉤的尷尬，讓「中華民國」支持者有說嘴的餘地，同時，此情形也讓「台灣是否已獨立」的問題，竟招徠眾說紛紜。

再者，儘管「台灣人認同大勝中國人認同」（註2） ，但投票行為上卻沒有據此有利高舉台灣人認同的民進黨（註3） ；此弔詭情形，某種程度上反應出國民黨身扛的「中華民國」雖側重於「國家打造」的面向，但由於台灣已達某種經濟發展成果，以及選舉式民主的形式，讓「中華民國」也據此獲得某種外部與內部正當性，產生某種素樸與淺層的集體認同效果。

但是，隨著中國崛起，台灣對中國的經濟依賴度持續加深，隨時牽動著記憶的、歷史的、文化的、自主的等感性層面的神經，上述淺碟式集體認同所表現出的正當性，也將逐步失效。馬邦伯進行中台經濟交融時，是否有以台灣利益為優先、是否以台灣人民為念，將越來越難以取得進一步的社會公約與信任，並導致馬邦伯的市場開放之經濟政策，因不可免得沾染政治疑慮而失效。於是，馬邦伯政權愈是透過溝通協商不斷增加與中共之間的政治互信，則台灣社會對馬邦伯政權的疑慮猜忌便不斷加深。

一言以蔽之，大多數國人跟國民黨，以為經由選舉之後的國民黨已經在地化的假象，將隨著中台關係進入深水區而逐步失效，除非國民黨經過真正的裂解，並由在地重生並以台灣前途利益為優先，方有可能。若不經此途，縱使馬邦伯權力跛腳或下台，並由中國國民黨任何一位政客取代上台，依舊無法解決本質性的「離地」問題(符合國家統治範圍的國族打造)，仍然不可免的會陷入當前的「國家失敗」的僵局中。

此外，由於「台獨」已經被媒體與政治操作成高度的「政治性」，導致「台獨」的討論不利於吸引所謂「中間選民」的選票。例如，今年五月底蘇貞昌面對台獨問題時，便指出：「台灣是主權國家，早已獨立，由於已經走過這條路，何必再回頭講獨立？」，並進一步認為現階段必須「要努力建設國家，做成『國像國』。」

事實上，過去「台獨」的論述，通常是取徑國際法的論述為基礎，但蘇貞昌的講法其實點出一種社會學式的理解可能。換言之，如果我們用上述的社會學式的胃納來消化「台獨」的爭議，則可以清楚地發現，台灣就如同許多後衝突國家重建一樣，「國家打造」(治理制度與統治機器)已經完備，但「國族打造」(國家認同)尚未完成。

如果「台獨」問題採取此種方式理解時，便可把「國族建構」當成某些獨派大老推動的「國家正常化」的首要核心目標。因此，對內而言，國家認同爭議的處理已完成國族打造，是不可迴避之事，也必須謹慎處理。同時，「國族建構」除了對內的認同象徵之外，也有對外的(國際場域)的代表性面向；換言之，來自於「國際承認╱認可」也是一個重要的環節。

由以上可知，某種具備社會學況味的「台獨運動」的路向，或許便是該直視跟面對「國家認同」的爭議，以及持續推動參與國際社會甚至入聯，變成為台灣此種“State-building without nation-building”狀態的必要途徑，也是所謂「國家正常化」運動的核心內涵與目標，達致「肉」(國家打造)與「靈」(國族打造)合一。

職是之故，具有社會學況味的「台獨」運動，對內著眼的將是未竟之功的「國族打造」問題，對外則是戮力尋求國際認可。於是，透由上述台灣「國家失敗」之探討途徑，不僅可尋訪新形式「台獨」論述，並讓「台獨」具備炫目的社會科學理論意義，更可進一步藉由政治社會學式的問題意識，勾勒出當前問題以及未來的努力方向。

註解

（註1）感謝好友佛國喬告知Pierre Nora書中這個論點。

（註2）Mattel，《【週一想想】數字台灣：台灣人的國族/國家認同變化》（連結）

（註3）Mattel，《【週一想想】數字台灣：台灣人民的投票行為》（連結）